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新闻报道

集体土地盼望“明媒正娶”

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2003-09-19  中国房地产报  王伟民
 

  南方网讯 城市化进程在加快,开发土地的需求在加大,而市区范围内国有土地越来越少,各地正在积极探索集体土地开发的新思路——
  在房地产开发中,由于土地的不可复制性,房地产开发商面临着土地越来越少的局面。大城市像摊大饼一样扩展,不可避免地遇到农村集体土地转化为国有土地进行开发的问题。在这方面,很多地方都在进行着探索。

  法律上存在障碍

  按我国《宪法》规定,城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地属于集体所有。按照目前的有关法律法规,城市国有土地通过招标、拍卖、协议等出让方式取得土地使用权后可以进行交易。农村土地大致分为农用地和建设用地。按我国《土地承包法》,农用地的土地使用权可以进行交易;但农村建设用地的流转,在法律上一直存在各种各样的限制。比如按现行《土地管理法》的规定,农民集体建设用地的土地使用权不得出让、转让或者出租,惟一的例外是在乡镇企业与城市企业联营、入股或发生破产、兼并等情形时,土地使用权可以发生转移。

  随着城市化进程的加快,市区范围内国有土地越来越少,但需求量却在加大。于是,许多农村集体建设用地尤其是城市近郊的农村集体建设用地,其中包括农民宅基地,市场流转的需求量非常大,其流转趋势不可阻挡。在经济发达的珠江三角洲、长江三角洲、京津地区以及大中城市的郊区,农村集体建设用地的使用权,以出让、转让�含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换、出租和抵押等形式)自发流转的行为大量存在,在数量和规模上有不断扩大的趋势。可以说,集体建设用地的隐性市场客观上是存在的。据相关资料显示,这种情况在珠江三角洲地区尤为突出,珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%,而在粤东、粤西及粤北等地,这一比例也超过20%。

  由于没有纳入统一的土地市场,这种自发性的流转存在许多问题:如随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设,低价出让、转让和出租农村集体建设用地,随意改变建设用途,用地权属不清诱发纠纷等,带来了一系列的问题。专家指出,这是集体建设用地不可流转性和经济发展水平之间的矛盾。

  实践中正在进行

  针对法律和现实的矛盾,许多地方相继出台了探索性的政策。2001年,浙江省温州市制定颁布新办法,明确规定农民集体建设用地的使用权可以转让。新办法规定,凡集体建设用地上的建筑物、构筑物等依法转让时,其土地使用权可相应转让。转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。在城市�镇 规划区内,集体土地使用权转让时,先由市、县政府将土地征为国有,再参照国有土地转让办法办理手续。

  2002年11月,江苏省昆山、海门两地成为该省集体土地流转改革先行试点单位,以探索集体建设用地使用制度改革的途径。他们规定,集体建设用地使用权流转必须符合土地利用总体规划及城镇规划,在区域上应严格限定在城市和集、村庄建设用地的规模范围内;试点单位要根据当地市场供求状况,制定本地区集体建设用地使用权流转年度计划,确保集体建设用地使用权流转健康有序发展;在集体建设用地使用权流转过程中,合理处理国家、集体、农民的三者利益关系。

  最大的实践是在广东。广东省政府最新发出的《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》明确,农村集体建设用地使用权可上市流转。这项涉及农村集体土地流转的改革,将允许在土地规划中确定为建设用地的集体土地进入市场,其方式可以是出让、转让、出租和抵押等。广东省的《通知》提出,农村集体建设用地要进入市场,必须符合四个条件:一是经批准使用或取得的建设用地;二是符合土地利用总体规划和市镇建设规划;三是依法办理土地登记,领取土地权属证书;四是界线清楚,没有权属纠纷。《通知》还严格审批程序:农村集体建设用地使用权流转,由土地权利人向土地所在的县或市国土资源部门申请,其中由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的,在申请前应依法召开村民会议讨论同意。更为关键的一点是,广东省的方案强调了收益应该向农民倾斜。《通知》规定,应该加大农村社会保障体系建立的力度,农村集体建设用地使用权流转的收益,其中50%左右应用于农民的社会保障安排;剩余的50%左右,一部分留于集体发展村集体经济,大部分仍应分配给农民;并鼓励农民将这部分收益以股份方式,投入发展股份制集体经济。

  可以看出,广东方案的最终目标是实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益。

  整体上构思已明

  有关专家指出,应从土地供应制度上进行创新,逐步做到集体土地“使用”制度和“供应”分离的新发展。从集体经济组织既是土地使用者又是土地供应者的特定现实出发,科学合理地用好、供应好集体拥有的土地资源。在这方面,我们可以借鉴国有土地整理储备制度的经验,从以下方面去做:

  1、通过国家和地方的立法,制定集体经济组织可以通过集体土地租赁和城镇建设比例分成方式供应城镇建设用地的政策法令,以及通过土地评估制定公平公正的“租赁”地价,并树立这一“价值”体系下既有利于国家又有利于集体和个人的土地利用格局。从理论与实践的结合上,扫除一切有碍集体经济组织依据规划、计划和需求向一切非农用途提供相应土地的障碍,并以此繁荣城乡经济兼顾发达地区与滞后地区的共同发展;

  2、围绕城镇总体规划实施的进度要求,制定集体土地实施城镇建设的土地供应计划,以及相关的运作机制;

  3、在土地利用总体规划的指导下,运用集体土地资源,做好集体土地城镇建设所应取得的土地收益,搞好集体自身的经济建设用地所需的计划管理;

  4、建立集体经济组织自己的以土地非农租赁使用的供应渠道,向社会提供在土地利用总体规划及其用途管制允许前提下的建设用地机制,以满足地区自身经济发展的需求;

  5、按照土地收益归己、地区土地增值税归地方财政的宗旨,调节农用土地变性增值后地区财政以“工”支“农”的力度,平衡土地变性在集体经济组织内部产生的影响,以利于基层社会的安定团结。

  总之,我们要从各方面创造条件,以新的“观念”取代原有的陈旧落后的“意识”,从各个方面促进土地使用制度改革的继续深化,同时也要大力促进与之密切相关的土地供应制度的建立,并且运用可能的经济杠杆调节土地所有权与使用权分离后在土地收益分配上的差距,特别是要千方百计地维护集体经济组织在土地产权上应有的既得利益,使“土地”真正成为维系土地所有者生存发展的源泉。

  中国土地勘测规划院研究员黄小虎指出,放开集体建设用地的流转并进行规范管理已是不可逆转的趋势。近几年来,全国许多地方都在进行探索,制定的方案各有千秋。不难想见,集体建设用地的流转存在巨大的增值空间。目前,全国性的管理办法仍在酝酿中,预计会在不久后提交国务院审议。

  编辑:欧阳星

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