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新闻报道

物权法与土地征用

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2007年03月13日

来源:《当代金融家》 作者:徐光东

  ■在中国,土地征用更多地是指国家将农村集体所有的土地转变为国家所有的行为。

  ■“土地财政”不仅导致耕地大量减少,更引发了严重的社会问题。

  ■从根本上说,要遏制地方政府的征地冲动,必须进一步完善农民对土地的权利,这正是物权法的题中应有之义。

  ■土地征用案件中的一方当事人为地方政府,而法院尚不能完全独立于地方政府的控制。

  2006年12月24日~29日,十届全国人大常委会第二十五次会议对物权法草案进行第七次审议。会议以155票赞成、1票弃权的表决结果,决定将物权法草案提请2007年3月举行的十届全国人大五次会议审议。这标志着中国物权立法进入了一个全新的阶段。

  作为调整财产关系的基本法律制度,物权法的根本作用在于对各种形式财产提供有效保护,进而调动公众创造财富的积极性,促进经济的持续健康发展与和谐社会的建设。物权法的这种作用集中体现在对土地征用的有关规定上。

  中国的土地征用

  在中国,土地征用更多地是指国家将农村集体所有的土地转变为国家所有的行为。这种特殊性缘于目前中国土地制度中的二元结构,也就是城镇土地所有权属于国家,农村土地所有权属于集体。

  在这种制度架构下,如果非农建设用地需要使用集体土地,必须通过征用来改变其产权属性,将集体所有的土地转变为国有土地。对于这种征用行为,我国宪法第十条规定“,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地进行征收或者征用并给予补偿。”此外,土地管理法第四十七条规定,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”也就是说,土地征用必须以公共利益为目标,以补偿为条件。

  具体说来,征用土地的补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费,执行中的规定标准如下:

  ■征用耕地的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的6~10倍。

  ■征用耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算。至于需要安置的农业人口数,则是按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。

  ■每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4~6倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。

  ■地上附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

  ■此外,土地管理法还对土地征用的基本程序做出明确规定。

  然而事实证明,这些规定并没有构成对政府的严格约束,土地征用权滥用现象屡禁不止。

  根据国土资源部的统计,1987年~2001年,全国非农建设用地占用了3300多万亩耕地,其中近7成是通过行政方式征用的。仅2003年一年,新增建设用地即为641.7万亩。另据国务院五部委对全国土地市场的检查验收表明,截至2004年6月,全国共清理出各类开发区6741个,规划用地面积3.75万平方公里,超过了全国城镇建设用地3.15万平方公里的总面积。与此同时,土地违法案件层出不穷。2004年上半年,全国发现土地违法案件42297件,涉及土地面积21689.5公顷,其中耕地13341.7公顷。

  出现以上这些问题的原因如下:

  首先,公共利益缺乏明确的界定。尽管宪法和土地管理法都规定了公共利益的要求,但是由于缺乏对公共利益的明确界定,在实际征用过程中,地方政府利用手中的裁量权,人为扩大了公共利益的范围。大量的开发性和商业性用地项目也在公共利益的掩盖下,通过征用过程获得了稀缺的土地资源。

  其次,对失地农民的补偿过低。现行的补偿标准仅仅以农业产值为依据,忽视了土地的市场价值,使农民无法分享土地价值的增长。调查显示,在农地的征用过程中,农民获得的补偿仅仅相当于成本价的5%~10%,农村集体得到25%~30%,各级政府则得到60%~70%。

  由于缺乏必要的约束,土地征用当前已成为各级政府获取预算外收入的主要途径。据统计,目前中国县市中,土地出让金占预算外财政收入的比重已超过50%,部分地区甚至占到80%以上。2001~2003年,国内土地出让金合计9100多亿元,约占同期全国地方财政收入的35%。

  2004年,国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”),要求从2004年8月31日起,所有经营性土地一律都要公开竞价出让。该文件还规定,2004年8月31日以后,发展商必须及时缴纳土地出让金,而且如果在两年内不开发,政府可把该土地收回。这就是著名的“8•31大限”。

  “8•31大限”使土地有偿出让进一步市场化,当年全国出让金的价款更达5894亿元,占同期地方财政总收入的47%。2005年“地根政策”被收紧后,出让金收入占比虽有所下降,但总额仍有5505亿元。2006年,土地出让金收入再次上升,第一季度全国土地出让金总额就达到3000亿元左右。除此之外,地方政府还通过低价出让工业用地招商引资,并以土地为抵押获得银行贷款,进行基础设施投资和城市建设。

  这种“土地财政”不仅导致耕地大量减少,更引发了严重的社会问题。

  首先,无节制地征用土地造成了大量失地农民,他们被迫流入城市。由于缺乏必要的技能,这些农民很难在城市谋生。据调查,目前大约有4000万丧失土地的农民流入城市,由于没有纳入现有的社会保障体系,他们的生活缺乏足够保障,成为社会稳定的隐患。

  其次,城市以无效的方式增长。可以人为低价地从农村获得土地,助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用,包括强调城市的外延扩张,而不是对现有城市空间进行更有效的利用。

  第三,土地抵押贷款加大了地方政府的财政风险和银行体系的信用风险。

  第四,导致寻租和腐败的蔓延。

  物权法对土地征用的约束

  从根本上说,要遏制地方政府的征地冲动,必须进一步完善农民对土地的权利,这正是物权法的题中应有之义。

  物权法的起草工作始于1998年,自2002年底的初审以来,经两届人大的五年七审,经过多次修改,最终形成了比较成熟的物权法草案。正如全国人大常委会组成人员指出的,草案坚持正确的政治方向,从中国国情出发,以宪法为依据,体现中国社会主义基本经济制度,遵循平等保护物权的原则,加大对国有资产的保护力度,反映党在现阶段的农村基本政策,维护了最广大人民的根本利益,重点解决了现实生活中迫切需要规范的问题。

  具体而言,草案对补偿问题做出了详细规定。草案规定:“征收集体所有的土地,应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费等费用,并足额安排被征地农民的社会保障费用,维护被征地农民的合法权益,保障被征地农民的生活。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收居民房屋的,还应当保障被征收人的居住条件。”草案还规定,“任何单位和个人不得贪污、挪用、截留、拖欠征收补偿费等费用。”这些规定有效维护了农民的合法权利。

  相比起对补偿的规定,物权法并没有对“公共利益”做出明确界定。但事实上,关于如何界定公共利益,始终是物权法制定过程中面临的重大问题。

  有的意见认为,如果不界定“公共利益”,缺乏判断标准,在实践中会导致征用权被滥用,损害公众利益,因此应对“公共利益”进行必要的定义。也有意见指出,现实生活中因征用土地侵害农民利益,主要还不是对公共利益的界定不清,而是补偿标准过低、补偿不到位的问题。

  为了解决这一问题,全国人大常委会举行了专门的立法论证会。论证会上,多数意见认为,物权法难以对公共利益做出具体规定。在不同领域内、不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,很难做出具体规定。此外,物权法属于民事法律,而征用属于公权力的行使,不宜在物权法中对各种公共利益作出统一规定。据此,草案未对“公共利益”问题作具体界定,而是建议由有关单行法律作规定为宜。

  同时,草案在“为了公共利益的需要”之后,加上“依照法律规定的权限和程序”的严格限制。并专门增加一条规定,“国家严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。禁止违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”

  无疑,物权法草案增强了对农民权利的保护,为了全面解决土地征用中存在的各种问题,应当尽快通过物权法。

  但是“徒法不足以自行”,法律的实际效果在很大程度上取决于具体的实施情况。

  由于土地征用案件中的一方当事人为地方政府,在现行的法院管理体制下,法院尚不能完全独立于地方政府的控制。在这种情况下,如何保证物权法的可诉性,保证法院在土地征用案件中的独立性和权威性,仍然是一个有待解决的问题。

  此外,物权法的有效实施还有赖于相关制度的完善,包括对公共利益的明确,对政府征用行为的行政救济措施的细化,农民对土地征用程序全面参与,土地补偿标准的合理界定等等。

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  名词解释

  农村合作经济组织土地承包合同

  农村合作经济组织土地承包合同(以下简称土地承包合同)是指农村合作经济组织(没有设立合作经济组织的地方为村民委员会)在实行家庭联产承包责任制过程中,与其内部成员及其他承包者签订的明确双方在土地生产经营中权利、义务关系的协议。

  土地承包合同的发包方、承包方

  发包方:村级合作经济组织;未建立合作经济组织的村,发包方是村民委员会

  承包方:合作经济组织的农户、专业队(组);也可以是合作经济组织以外的持有合法证明,并具有财产抵偿和经营能力,兼有负连带赔偿责任担保人的单位或个人。

  土地承包合同管理机构

  在县(市)、乡(镇)成立土地承包合同管理委员会,由农、林、牧、水利、土地管理、司法等部门组成,政府主管农业的领导任主任。同级农村合作经济经营服务站为土地承包合同管理委员会的办事机构,村成立土地承包合同管理小组,设兼职合同管理员。村民委员会主任任组长,由专业会计、调解委员、村民代表等组成。

  土地征用的一般含义

  Government Taking of Land : What Does It Mean?

  文/徐光东

  一般来说,土地征用是指国家因公共事业的需要,依照法律形式取得个人土地的行为。政府征用土地的目的在于提供公共产品(publicgoods)。

  所谓公共产品,是指那些没有竞争性和排他性的产品。没有竞争性意味着某种产品可以同时被不同的经济主体消费,没有排他性则意味着排除某个主体的成本非常高。典型的公共产品的例子是国防。国家的军事力量在保护某一位公民的同时,其他公民也在受到同样的保护,他们在消费上没有竞争性;而且,试图将某位公民排除在国防力量的保护之外也是非常困难的。

  如果由私人提供公共产品,会导致公共产品的供应不足。由于公共产品存在非排他性,往往会导致搭便车的行为。也就是说,即使不为公共产品付费,也可以享受公共产品的好处。搭便车行为的存在意味着,私人提供公共产品将会面临无法收回成本的风险。结果,私人将会减少甚至完全取消供应公共产品。此时,由政府强制性地要求公共产品的受益者为公共产品付费,可以保证公共产品的供应,实现有效率的结果。

  国家为了提供公共产品,需要获得土地。如果完全依靠市场购买,政府可能面临土地所有者的要挟(holdout)。例如,假设政府为了修建一条高速公路,需要获得3块由不同所有者持有的土地。如果每位土地所有者对土地的评价均为10万元,而汽车驾驶者愿意为这条高速公路支付50万元,那么修建这条高速公路是有效率的,预算时可以创造20万元的剩余。然而,在执行时可能会出岔子。我们再假设,当政府按照每块地10万元的价格购买了两块土地后,第三块土地的所有者将处于十分有利的讨价还价地位。如果该所有者坚持不出售土

  地,高速公路就无法建成。利用这种优势地位,该所有者可以提高他的要价,将价格提高到10万元与30万元之间的一个价格,例如20万元。结果是政府不得不接受。

  显然,如果每一个所有者都这样行事,高速公路的建设成本将是60万元,超过汽车驾驶者愿意支付的50万元,高速公路建设项目将会出现亏损或者流产。

  在上述情况中,如果采用政府征用方式,将会更有效率。征用可以避免要挟问题,降低与公共项目建设有关的交易成本。但是,政府征用必须受到严格限制。如果对政府征用行为没有任何限制,政府就有可能滥用征用权,个人的财产权将会始终处于风险中。当个人缺乏稳定的预期时,将不愿从事长期性的生产和投资活动,使经济活动面临全面萎缩的威胁。

  对政府征用的限制主要体现在两个方面,即公共使用(public use)和公正赔偿(just compensation)的要求。这两种要求集中反映在美国宪法的第五修正案中,即“在没有得到公正的赔偿时,个人财产不能被征为公用”(Nor shall private property betaken for public use , without just compensation)。对此条款我们可以从以下角度加以理解。

  首先,政府征用必须是为了公共使用,而不是为了满足私人利益。来看两个假设前提:先假设存在A、B两个主体;再假设如果A拥有某一财产,他对该财产的评价为10万元,B对该财产的评价则为9万元。基于这两个前提继续分析:如果B可以借助政府力量征用A的财产,就会将财产从高价值的用途转向低价值的用途;相反,如果A、B之间只能通过市场交易,那么这种无效率就可以避免。

  其次,政府的征用必须支付公正的赔偿。如果政府征用无需支付赔偿或只需支付极低的赔偿,政府会低估征用的成本,从而过度使用征用权。
(责任编辑:丁潇)

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